Il PNRR, i Piani delle Ferrovie, le Nuove Regole

Il PNRR costituisce l’occasione anche per scrivere le regole per la realizzazione degli investimenti pubblici, in particolare nelle infrastrutture, e tra queste segnatamente quelle per il settore ferroviario. Nel Recovery Plan infatti, come è noto, ben 24,77 miliardi di euro sono destinati a interventi infrastrutturali nelle ferrovie.

Accedere ai fondi del PNRR infatti significa non solo ricevere risorse, ma anche condividerne le regole, i meccanismi che incentivano, spingono a fare delle cose e a farle in tempi adeguati. In particolare, ci sono delle condizioni. Le milestones le pre-condizioni per l’attuazione del Programma, impongono azioni di efficientamento della macchina pubblica.

Le regole

Lo scorso gennaio 2022 il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS) ha presentato un nuovo approccio che verrà utilizzato dal Ministero per realizzare infrastrutture resilienti e sostenibili.

Approccio fortemente innovativo coerente con i principi europei e internazionali del Next Generation EU e dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile e, soprattutto, con le nuove linee guida del Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (CIPESS) riguardanti la valutazione degli investimenti pubblici secondo indicatori di sostenibilità economica, sociale e ambientale.

Le Linee Guida del Ministero prevedono, in estrema sintesi:

1) la definizione del “CHE COSA” debba essere progettato in una cornice più generale di promozione dello sviluppo sostenibile;

2) la definizione del “COME” pervenire ad una efficiente progettazione dell’opera, così come individuata nella prima macro-fase, tenendo conto degli elementi qualificativi di sostenibilità dell’opera stessa lungo l’intero ciclo di vita.

CHE COSA

In questa prima fase viene evidenziato il quadro esigenziale relativo ai fabbisogni del contesto economico e sociale e ai correlati obiettivi e indicatori di prestazione.

In linea generale, il quadro esigenziale contiene:

1. a) gli obiettivi generali da perseguire attraverso la realizzazione dell’intervento, con riferimento a quanto indicato all’articolo 23, comma 1 del Codice degli Appalti. Agli obiettivi generali sono associati specifici indicatori di risultato (con relativa indicazione delle fonti di verifica);
2. b) i fabbisogni della collettività, o della specifica utenza alla quale l’intervento è destinato, da porre a base dell’intervento;
3. c) le esigenze qualitative e quantitative dell’amministrazione committente e della specifica utenza, che devono essere soddisfatte attraverso la realizzazione dell’intervento;
4. d) l’eventuale indicazione…delle alternative progettuali da individuare e analizzare nel documento di fattibilità delle alternative progettuali.

Sulla base del quadro esigenziale, il documento di fattibilità sviluppa un confronto comparato tra alternative progettuali che possono riguardare, a titolo di esempio:

– la localizzazione dell’intervento per le opere di nuova costruzione;

– le scelte modali e le alternative di tracciato per le infrastrutture di trasporto;

– l’alternativa tra la realizzazione di una nuova costruzione o il recupero di un edificio esistente, ovvero il riutilizzo di aree dismesse o urbanizzate o degradate, limitando ulteriore consumo di suolo;

– le alternative di approvvigionamento idrico e/o gli interventi per migliorare l’efficienza delle reti di distribuzione.

L’analisi costi benefici (ACB) è il principale strumento metodologico a supporto della scelta tra alternative progettuali.

COME

Individuata l’alternativa progettuale complessivamente “preferibile”, nella seconda fase il documento di indirizzo alla progettazione (DIP) disciplina la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE). Nel DIP si rinvengono i requisiti prestazionali che dovranno essere perseguiti dalle strategie progettuali.

Per il settore ferroviario il MIMS – Struttura Tecnica di Missione – ha elaborato le linee guida operative per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche specificamente per il settore ferroviario, un “vademecum”, come è precisato nel documento.

Come previsto nel Codice degli Appalti, il progetto di fattibilità tecnico economica (PFTE) comprende l’analisi quantitativa dei fabbisogni per la collettività, da porre a base dell’intervento, oltre alle analisi previste nello Studio di Fattibilità, ovvero:

• analisi delle alternative di progetto e relativa fattibilità tecnica;
• sostenibilità finanziaria e convenienza economico-sociale;
• compatibilità ambientale e verifica procedurale;
• analisi del rischio e di sensitività.

Nelle Linee Guida viene confermata la necessità della preliminare analisi economica che può essere analisi Costi Efficacia o la classica Analisi Costi Benefici (redatta secondo le linee guida UE), a seconda della rilevanza del progetto.

Una parte fondamentale nella analisi di progetto occupano le analisi di sostenibilità ambientale e sociale degli investimenti.

Queste le regole generali. Ma i documenti del MIMS contengono delle specifiche linee guida per il settore ferroviario, proprio per la sua rilevanza. Le specifiche linee guida di dettaglio sono contenute in un c.d. “Vademecum”, redatto dalla Nuova Struttura Tecnica di Missione del Ministero. Il documento descrive puntualmente la metodologia di valutazione da applicare alle potenziali opere oggetto di finanziamento da parte del MIMS, attraverso le principali dimensioni cha caratterizzano la sostenibilità di un progetto – economica, ambientale, sociale e di governance – oltre che gli aspetti di natura trasportistica strettamente connessi al settore di riferimento.

I piani delle Ferrovie

I fondi del PNRR sono tanti ma non esauriscono il fabbisogno di Ferrovie derivante da un programma di modernizzazione tecnica e di rispondenza dell’offerta in termini di qualità e di quantità alla domanda passeggeri e merci attuale e prospettica, come stiamo per vedere.

Coerentemente con la normativa per la semplificazione delle procedure e la velocizzazione degli investimenti ferroviari, il 30 dicembre 2021 il MIMS ha trasmesso al Parlamento il Documento Strategico della Mobilità Ferroviaria di passeggeri e merci (DSMF) previsto nell’ambito delle riforme del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Pnrr) per velocizzare l’iter di definizione e approvazione del Contratto di Programma tra MIMS e Rfi 2022-2026.

Come è noto sono previsti, a livello europeo, i seguenti importanti target su due orizzonti temporali (2030 e 2050):

• Entro il 2030 il traffico ferroviario ad alta velocità ed il traffico ferroviario merci dovranno rispettivamente raddoppiare ed aumentare del 50% rispetto ai livelli del 2015. Parallelamente, i trasporti di linea collettivi inferiori a 500 km dovranno essere a emissioni zero.
• Entro il 2050 il traffico ferroviario ad alta velocità dovrà triplicare, il traffico merci ferroviario dovrà raddoppiare, tutti i costi esterni del trasporto intra UE dovranno essere coperti dagli utenti del trasporto.

Con riferimento a tali obiettivi, la programmazione di medio-lungo termine definita prima nel PNRR e poi nell’Allegato al DEF 2021 prevede per la modalità ferroviaria lo sviluppo di sistemi integrati di trasporto a lunga percorrenza e locale per una mobilità sostenibile, per conseguire gli obiettivi generali di:

• ridurre le disuguaglianze territoriali in termini di dotazione infrastrutturale e di servizi di mobilità, basandosi, tra l’altro, su criteri di accessibilità territoriale ed equità;
• ridurre le emissioni di gas climalteranti e l’inquinamento, in particolar modo nelle città, e procedere nel percorso della decarbonizzazione e della transizione ecologica che vede il trasporto ferroviario svolgere un ruolo centrale;
• piena realizzazione dei corridoi europei TEN-T;
• potenziamento e la messa in sicurezza della circolazione ferroviaria grazie all’estensione dell’utilizzo dell’ERTMS a tutta la rete. Oggi l’ERTMS è operativo su 758 km linee di Alta Velocità (AV), mentre sono in avvio le prime realizzazioni sui corridoi europei (1.500 km). L’obiettivo è quello di accelerare l’attrezzaggio con ERTMS del 100% della rete e della flotta circolante entro il 2035;
• aumento della resilienza alla crisi climatica, con il rafforzamento della resilienza dell’infrastruttura, l’efficientamento energetico e l’aumento della sicurezza;
• potenziamento e l’estensione dell’Alta Velocità (AV), ossia l’estensione della connettività e prestazioni dell’AV realizzando infrastrutture diverse per le esigenze di ciascun territorio, affiancando alla realizzazione di nuove linee, interventi di velocizzazione e superamento delle situazioni di saturazione;
• miglioramento delle reti regionali, interregionali e dei nodi ferroviari delle città metropolitane (considerando anche lo sviluppo delle linee storiche ad utilizzo turistico);
• miglioramento del sistema logistico nazionale, attraverso il potenziamento dei collegamenti di ultimo miglio con aeroporti, porti e terminali merci. È prevista la realizzazione dei collegamenti con i principali aeroporti Core oggi non connessi alla rete ferroviaria;
• aumento della qualità delle stazioni, le quali vanno valorizzate quali nodi intermodali e poli di attrazione per lo sviluppo sostenibile del territorio e del suo sistema di mobilità;
• innovazione tecnologica da sviluppare nell’ambito di tutti i sottosistemi dell’infrastruttura ferroviaria nazionale e a livello di impianti di alimentazione del materiale rotabile a trazione alternativa (treni a idrogeno), di cui è stata avviata la fase di sperimentazione utilizzando le risorse messe a disposizione nel PNRR.

LE RISORSE

Le risorse del PNRR contrattualizzate sono pari a 23,86 Mld di euro.

I Fabbisogni finanziari per il nuovo Contratto di Programma-Investimenti 2022-2026 – portafoglio progetti in corso e programmatico – si attestano a 213.447,72 Mln di euro di cui:

• 187,54 Mln di euro di opere in corso finanziate;
• 554,72 Mln di euro di fabbisogni programmatici relativi al successivo quinquennio di vigenza contrattuale (2022-2026).

I fabbisogni finanziari per il nuovo Contratto di Programma-Servizi 2022-2026 (risorse necessarie a garantire il presidio manutentivo dell’infrastruttura) ammontano complessivamente a 3.356 Mln di euro (per ciascun anno, ndr), così articolate:

• 200 Mln di euro per ciascun anno del periodo 2022-2026 per le attività in conto capitale di manutenzione straordinaria;
• 156 Mln di euro per ciascun anno del periodo 2022-2026 per le attività in conto esercizio del contratto.